在国家推动落实双碳战略实施和能源结构调整的大背景下，可再生能源行业正在发生革命性的变化，煤电项目的装机规模占比将逐渐降低，风电、光伏等利用清洁能源发电的项目已经迎来高速发展的新时期。光伏项目建设流程涉及从前期立项备案、可行性研究、各部门前期项目评价，到规划用地、项目建设许可，再到取得电力业务经营许可、并网等一系列过程。其中，因光伏项目用地除建设流程长、占地范围大、涉及法规政策繁多等原因外，监管部门在不同形势下出台的各类监管政策导致光伏项目落地困难并最终止步于用地阶段的实例层出不穷。

 

本文将从全国和地方两个层面对涉河光伏项目建设进行简要分析。其中，全国层面涉及《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(水河湖〔2022〕216号)(以下简称《指导意见》)，而地方层面则涉及山西省总河长令——《关于深入开展妨碍河道行洪突出问题专项整治行动的决定》(以下简称《决定》)等文件，均对涉水域、河道及岸线用地的光伏项目影响较大，值得光伏项目管理、运营、建设单位着重关注。

 

光伏项目中的未利用地占用

 

根据《土地管理法》第四条：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”我国实行土地用途管制制度，不论一般建设项目还是新能源建设项目，都具有较为严格的土地性质划分。

 

《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)文件的标注中，未利用地包括：“其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地”这11种二级类土地。

 

《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发〔2013〕24号)提到，对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜;《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)写明，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理;《国土资源部办公厅关于光伏发电用地有关事项的函》(国土资厅函〔2016〕1638号)指出，支持使用未利用地发展光伏发电。

 

光伏项目除升压站、综合楼用地应按永久建设用地进行征收、管理外，部分项目用地在不涉及改变土地用途情况下，一般与村集体签订租赁协议用于光伏项目建设。国家对于光伏项目利用未利用地进行项目建设亦具有一定的政策支持。

 

光伏项目涉水域、河道及岸线建设现状

 

近年来，光伏项目的大力发展使得土地资源利用逐渐饱和，项目公司随即把目光转向了未利用地中的河湖水面及周边滩涂。以涉水域、河道及岸线等未利用地进行光伏项目建设具备政策支持、最大化利用土地资源工程建设等优势，地方企业也更倾向于在河湖范围建设光伏发电项目，随之也来带来了挤占河湖空间，过度开发河湖资源等问题。部分企业甚至违反《水法》《防洪法》《河道管理条例》规定，逾越防洪安全底线，加之开发建设房屋建筑、河道内存在大量耕地等新问题不断出现，企业或个人利用岸线建设破坏河湖水域岸线生态，严重影响行洪安全。故水利部于2022年5月20日出台《指导意见》对水域岸线利用行为作出相应管控要求，以达修复生态、稳定河势和航运安全目的。

 

《指导意见》对涉水域、河道和岸线光伏项目的影响

 

《指导意见》关于河湖水域的管理要求：“强化河湖长制，严格管控河湖水域岸线，强化涉河建设项目和活动管理，全面清理整治破坏水域岸线的违法违规问题……”

 

《指导意见》：“三、严格河湖水域岸线用途管制 (五)严格管控各类水域岸线利用行为。河湖管理范围内的岸线整治修复、生态廊道建设、滩地生态治理、公共体育设施、渔业养殖设施、航运设施、航道整治工程、造(修、拆)船项目、文体活动等，依法按照洪水影响评价类审批或河道管理范围内特定活动审批事项办理许可手续。城市建设和发展不得占用河道滩地。光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设……各省(自治区、直辖市)可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。”

 

笔者认为，该文件的发布，重点在于加强涉河项目管理，整治涉河等违法违规问题，并未对于涉河光伏项目进行整体排除。虽然光伏项目建设涉及水域、岸线和周边滩涂用地，但基于光伏项目本身具备一定的公益性质，符合《指导意见》的总体要求，结合《指导意见》“分类处置，不搞‘一刀切’”的处置方式，光伏项目不应按仅作为涉河道光伏电站片面处理，而《指导意见》也将涉及水域岸线的行为认定下放到省级单位进行规范，在保证不妨碍行洪通畅、不危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全、不影响河势稳定和航运安全以及《防洪法》《河道管理条例》规定的情况下，涉及水域、岸线的光伏项目建设仍具有可行性。

 

地方对涉水域、河道及岸线光伏项目的监管政策

 

2022年2月9日，山西发布首个总河长令——《关于深入开展妨碍河道行洪突出问题专项整治行动的决定》;2022年5月27日，江西省水利厅办公室下发《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》。各省均对阻河妨洪行为作出整改要求，对涉水域、河道以及岸线的光伏项目作出具体整改要求。

 

以山西省为例，《决定》要求：“各级河长湖长、河长制办公室、各有关部门和单位要进一步强化流域治理管理，加强河湖管理保护，保障河道行洪通畅，守住防洪安全底线，深入开展妨碍河道行洪突出问题专项整治行动……各地各有关部门要把妨碍河道行洪突出问题专项整治工作作为防洪保安全、清障护生态的重要内容。”

 

《决定》提出整治重点及要求为：“在河道管理范围内修建的阻水厂房、仓库、光伏电站和大棚等工业和民用建筑物、构筑物由所有人负责拆除或搬迁。河道管理范围内阻水的围堤、道路、渠道由管理单位负责清除;属于林地范围内的阻水成片林木由林业和草原主管部门组织制定处置方案并限期处置;高杆作物由县级人民政府提出种植结构调整计划，并严格执行。河道管理范围内建筑垃圾、生活垃圾、工业废弃物等由责任单位或个人负责清除。”

 

从笔者处理涉河光伏项目的经验来看，《决定》的出发点在于流域治理管理和保护以及对妨碍行洪问题进行整治，亦非整治涉河道的光伏电站项目。在光伏项目具备生态修复等公益性质以及取得较为完备的行政机关审批文件的情况下，一定意义上符合《决定》整治目的。此外，整治的范围限于河道管理范围内，在光伏项目仅利用河道管理范围以外滩涂或其他未利用地时，不应将其概括纳入《决定》的整治范围。

 

结合具体地方的整治实际操作，如2022年7月29日山西省晋城市阳城县水务局根据《决定》及相关文件开展妨碍河道行洪突出问题排查整治专项行动，主要是对河道及周边违建拆除、河道清理，对河道范围内的妨碍河道行洪突出问题进行再安排、再部署。

 

综上所述，为保证涉河光伏项目整体建设符合整治要求，光伏项目建设、运营、管理单位可对以下三方面重点关注以防范可能出现的政策法律风险：

 

一是在前期可行性研究及防洪环评时，对选址以及拟建电站、桩基是否妨碍河道、洪水排放标准进行整体评价并落实监管部门批复。

 

二是在项目建设过程中，是否取得合法的建设手续，如建设项目规划许可、施工许可以及河道建设审批等，避免整治过程中被认定为违建，从而面临拆除风险。

 

三是应当积极与当地水利主管部门沟通，提前了解监管方向以作调整预案。